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关于我国象牙贸易特点及管理体制的思考

发布日期:2015-10-22 00:00:00 浏览次数: 字体:[ ]

 

   摘要:在阐述象牙雕刻技艺传承与象保护之间存在冲突与矛盾的同时,着重分析了象牙贸易具有历史传统性、矛盾性、复杂性及国际性的特点,在综合阐述现有象牙管理体制现状的基础上,分析了我国象牙管理存在的严格管控与走私贸易并存,公众法制意识淡薄与象牙雕刻品的高额利润推动非法贸易严重,雕刻技艺传承原料匮乏与罚没库存严重等问题。提出了建立区域性国际联合执法,加强对象牙管理的法律法规宣传,建立罚没象牙的拍卖制度以及加强标记制度的宣传和透明性等具体对策建议。
  关键词:象牙贸易特点管理体制

  象是国际高度关注的濒危物种。象的保护与利用一直是野生动物业界关注的主题。随着人类对于保护与利用关系认识的深入,可持续发展的思想成为国际社会的共识,并成为指导野生动物保护制定管理政策的核心思想。为了兼顾象的保护与牙雕工艺的传承,我国在强化象牙加工销售规范化、制度化、体系化等方面做了大量的工作,从行政、执法、司法层面颁布了一系列的措施,最终建立起了对于牙雕行业实行定点加工、定点销售、统一标识管理制度及信息管理系统,有效地遏制了象牙非法贸易的犯罪势头。2008年,我国通过国际合法拍卖获得了60余吨象牙原料,为解决我国象牙雕刻传统工艺面临的原料紧缺问题奠定了基础。如何有效地监管及合理使用现有的象牙原料,实现象牙贸易及其市场的有序管理,促进象牙行业的健康发展成为现阶段象牙管理的重点。本文从象牙贸易特点切入,探讨我国现阶段的象牙管理体制,结合国际社会象牙的管理政策,深入分析我国象牙管理体制存在的问题,从公众教育、执法、行业指导等方面提出了建议,以期为象牙行业的可持续发展提供思路与参考。

  一、象牙贸易的特点
  (一)历史传统性
  我国一直有加工象牙、使用象牙制品的传统。据考证,我国的象牙雕刻技艺起源于史前的新石器时代,拥有近7000年的历史,是我国悠久文化历史的一部分。牙雕在数千年的发展流传过程中,雕刻技法自成流派,地域分明。其中北京的人物花鸟、福建的佛教人物、广州的象牙球象牙灯等都是经典代表,特色鲜明,工艺上乘。1990年以前,牙雕行业所使用的原料由国家外贸部统一从非洲直接进口,根据需求在国内加工企业中进行分配,并作为出口创汇的重要手段。因此,牙雕技艺的传承以及象牙贸易的存在是我国历史以及传统文化的延续,是我国文化遗产保留和可持续发展的重要手段。

  (二)矛盾性
  野生动物的保护和利用历来是国际社会争论的热点。如何协调保护与利用的关系,成为当代野生动物保护管理工作的首要任务。一方面,要加强对大象的保护,避免无节制的开发利用造成象种群数量的急剧下降,甚至灭绝;另一方面,要传承我国的传统象牙工艺,需要一定的象牙原料投入。由于非洲象种群数量一度急剧下降,《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)于1989年第七次缔约国大会上通过决议将非洲象升列为附录Ⅰ,禁止了象牙商业性国际性贸易。我国于1991年全面实施象牙禁贸,停止出口非洲象牙及其制品。在之后的几年里,非洲部分国家保护象群措施发挥作用,种群数量回升,超出土地的承载能力,带来了新的生态问题。1997年召开的第十届CITES缔约国会议上,大会批准了将博茨瓦纳、纳米比亚、津巴布韦的非洲象种群从附录Ⅰ降至附录Ⅱ,允许三国一次性出售由其政府注册拥有的合法象牙共计50吨到日本。2000年的第十一届CITES缔约国大会上,非洲象南非种群从附录Ⅰ降至附录Ⅱ,但同时退订南非、津巴布韦、纳米比亚、博茨瓦纳的象牙出口限额为零。因此,我国的象牙雕刻行业长期面临原料短缺的困境。直至2008年,我国通过公开拍卖获得了来自南非四国的合法来源的60余吨象牙。根据CITES的有关规定,库存象牙买卖双方在完成一次交易后9年内,都不得再次提出申请。这意味直至2017年,这60余吨象牙可能是中国市场的唯一合法进口来源。

  (三)复杂性及国际性
  象作为旗舰物种,始终是国际社会和NGO组织关注的焦点。象牙加工作为我国历史文化的一部分,在建立健全管理机制的前提下,象牙贸易在我国存在并发展,因此成为我国野生动物保护方面的敏感性话题。自2009年以来,被查封的大规模运往亚洲的象牙超过800千克,并在2011年达到新高。CITES网络对40%的大象数量监测显示,2011年有1.7万头大象被非法杀害,2012年初的数据也并没有太大改善。2008年象牙的一次性拍卖后,非洲大象连续遭到大规模的猎杀,国际社会开始指责我国象牙的合法贸易推动了黑市交易,造成了大象被猎杀的局面。象的利用及象牙贸易已经不仅是单纯的物种保护问题,它涉及到中西方文化、利益的冲突,非洲国家当地政治现状、多国管理制度与联合执法等方面,兼顾经济、生态的属性,还涉及到政治、外交等领域的综合性问题。

  二、象牙贸易管理体制分析
  (一)象牙贸易管理的法律体系
  1. 国内法律法规体系
  经过多年的立法与完善,我国形成了以《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国海关法》为基础,《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《国家重点保护野生动物名录》《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》为补充,野生动物保护方面的部门规章为细化的野生动物保护法律法规体系,为我国象牙贸易的管理提供了坚实的法律依据。
  2. 国际公约
  野生动物保护法律法规不仅包括国内法,还有一系列的国际法。典型的如《濒危野生动植物种国际贸易公约》和《生物多样性公约》。前者在全球野生动物保护中发挥了重要作用。1973年,88个国家代表签署了CITES,我国于1981年加入了该公约,是第63个签约国。CITES是针对野生动植物国际贸易而制定的国际公约,通过对于濒危物种现状和发展趋势的评估、国际贸易对于濒危物种野生种群的生存产生的影响,制定不同的贸易级别,从而对国际贸易进行管理。CITES对象产品贸易尤为关注,通过了一系列关于严格监管象牙贸易的决议和决定,包括标记、登记注册、进出口证明书等。同时,CITES制定了两套长期的检测系统:一是象的合法猎杀检测系统(Monitoring Illegal Killing of Elephants,简称MIKE),对在非洲和亚洲的象猎杀行为进行监控,两年一次对非洲象和亚洲象的种群数量进行调查,同时还对执法力度进行跟踪。另一个是象贸易信息系统(Elephant Trade Information Syste,简称ETIS),是国际野生动植物贸易研究组织(TRAF-FIC)下属的专门对象牙及其制品非法贸易进行检测的工具,以获取全球执法机构罚没象牙的数量及国内象牙市场等方面的数据信息。在《濒危野生动植物国际贸易公约》内容的发展和变化中,大象的保护以及象牙贸易始终是其关注的重点,对于象牙的利用、进出口国贸易的范围和配额都有严格的规定,随着国际贸易以及物种变化的情况,其内容也在不断的变化中。

  (二)象牙贸易管理制度
  1. 严格监管经营主体
  为促进对象牙贸易的合法化、规范化,主管部门采取了一系列的监管措施。2003年,我国首先开始对利用野生动物及其制品为原料的生产企业的主体资格进行全面清查,建立对象牙贸易经营主体设立了严格的准入制度。2004年,国家林业局和国家行政工商管理总局发布公告,确定了第一批象牙加工和经营主体企业,包括9个加工点和31个销售点。同时,文件要求:上述经营主体只能在公告的指定地点从事象牙加工和经营活动。对象牙贸易监管的严厉程度远超过其他野生动物产品贸易。此后,主管部门每年对象牙经营主体进行监督检查,对于违法、违规的企业及时采取相应处理。2013年,国家林业局发布公告,确定了37家象牙加工企业和145家销售场所的合法经营资质,有效期限至2014年底。
  2. 双重的注册标记管理制度
  2003年,我国开始对野生动物产品、制成品及其衍生物推行标记试点工作。为强化象牙贸易的有效监管,自2004年5月开始,对其采取了强制性的标记管理制度。即经营利用的象牙制品必须实行“中国野生动物经营利用管理专用标识”(以下简称“专用标识”)制度。象牙制品必须配发加载“专用标识”的“象牙制品收藏证”方可进入国内流通,凭其可在国内自由流转(《国家林业局关于象牙制品生产企业使用“野生动物经营利用专用标识”计划的批复》(林户批字〔2004〕85号))。象牙制品标记,要求做到“一物(制品)一标(标识)、物标同行”(《关于进一步加强象牙及其制品规范管理的通知》(林护发〔2008〕258号))。与此同时,对象牙原料也采取了注册标记的管理措施,形成了对象牙原料和制品双重的注册标记制度,实现从产品源头到终端的监管。
  3. 象牙及其制品信息管理系统为手段,保证象牙及其制品来源及流转的合法性
  国家林业局野生动植物检测中心作为标记实施单位,建立了象牙及其制品的管理监控系统,包括“象牙原料注册及使用监控数据库”“象牙制品注册标记管理数据库”以及“象牙及其制品网络查询系统”三个部分,对于象牙及其制品的派员和流转环节进行跟踪,分门别类地进行记录,保证象牙及其制品来源及流转的合法性,加大象牙贸易的监控力度。主管部门、执法部门和公众等可通过网络系统,查询象牙制品的注册情况,为监管、执法等提供了便利。

  (三)象牙贸易市场呈现出的矛盾和问题
  1. 管控措施严厉与非法贸易并存,规模走私和遗憾犯罪等情况时有发生
  经过多年的努力,我国政府逐步建立起了相对完善的象牙贸易管理制度,从立法、行政、司法等各个层面都进行了严格的规定,并且严格遵守国际公约的相关规定,在物种保护与可持续发展方面取得了良好的进展。然而,在高额利润的驱使下,非法象牙贸易禁而不绝,大规模走私和遗憾犯罪等情况也时有发生。
  2. 公民素质的提高、公众合法消费意识的欠缺给象牙非法贸易提供潜在的机会
  走私珍贵动物及其制品是犯罪行为,《中华人民共和国刑法》(1997年10月1日施行)第一百五十一条规定,走私国家禁止进出口的珍贵动物及其制品,视情节轻重,可处不同程度的刑事处罚及罚金,情节特别严重的,甚至可获处无期徒刑或者死刑。而在《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2006〕9号)中,走私珍贵动物制品价值20万元以上的即为“情节特别严重”。国家林业局也已在2001年作出规定,一根未加工象牙的价值为25万元(林濒法〔2001〕234号)。在如此重刑法典之下,为何还会有如此之多的人员,甚至包括政府公务人员,陷入这场必输无疑的赌博之中?恐怕与其主观意识不无关系。参与到走私象牙犯罪活动中的人员鱼龙混杂,文化、知识背景相差悬殊,共同的经济利益把他们串在了一起。在这些人中,除个别人对法律一无所知外,其余的人则在不同程度上都是知法犯法。自1988年《中华人民共和国野生动物保护法》颁布以来,我国政府一直对野生动物保护工作高度重视,投入大量的人力、物力和精力开展公众的野生动物保护宣传教育。随着经济社会的发展,公众的野生动物保护意识也逐步提高。但是,对于野生动物保护管理法律法规认识的缺失,或者是在低价诱惑的驱使下,购买非法来源地的象牙依然存在,而购买者作为销售链的最末端,在一定程度上为非法象牙贸易提供了侥幸的机会。除此之外,归国人员未申报携带象牙入境被查处的现象也时有发生,说明公众的教育还有待深入普及,特别是针对特有物种及国际热点方面的内容应当开展专项的科普教育。
  3. 大量罚没象牙的储存与象牙雕刻技艺传承原料匮乏矛盾并存
  2008年,我国象牙企业通过合法拍卖获得了60余吨的象牙,虽然对象牙原料缺失的局面有一定缓解,但仍不能摆脱传承象牙工艺的长期性所引起的原料短缺局面。为传承象牙工艺、延长利用年限,政府严格控制了象牙的年消耗量,但仍需探索其他途径争取象牙原料的投入。据了解,我国各级执法部门侦办了一系列的非法象牙贸易案件,查获了一定数量的象牙及其制品,但这些象牙一直难以进入合法市场,以缓解象牙原料匮乏的困境。作为成员国,我国有义务执行CITES的有关决议。根据CITES的有关规定,对于罚没象牙的处理,只能转让给开展科研、教育或执法、鉴定的单位,妥善保存或者销毁。2014年中国政府公开销毁6.1吨执法查没象牙,这一举动彰显了我国政府坚决反对和严厉打击野生动物非法贸易的决心,在社会上引起很大的反响。但如何实现罚没象牙的有效流转,推进牙雕技艺的传承,成为象牙贸易管理的一个重要问题。
  4. 管理体系完善与行业协会职能缺失矛盾并存
  象牙贸易市场的管理,除了政府层面的监管,行业内部的自律也是重要手段。我国象牙行业协会的发展缓慢,并未形成内部沟通的良好机制。在行业协会职能缺失的情况下,行业内部出现资源分配不均、不规范经营的情况,阻碍了象牙贸易市场的良性发展。

  三、对策和建议
  (一)继续加强执法,特别是区域性和国际性的联合执法
  执法是打击非法贸易最直接、最有效的手段。2013—2014年,我国政府参与并组织了两次代号“眼镜蛇行动”的国际联合执法行动,在国际上取得了良好声誉,是野生动物国际联合执法的成功典范,特别是针对象牙非法贸易活跃的地区,在同一时期开展区域性甚至是全国性的执法行动,给非法贸易以沉重的打击。

  (二)开展公众教育,倡导科学理性合法的消费观
  公众作为消费行为的主体,在某种程度上决定着价格和市场的覆盖面。传达并且倡导理性科学合法的野生动物制品消费观念,对于野生动物保护工作的开展奠定坚实的社会基础。开展公众教育,要分层次、分对象,划定范围逐步深入开展,通过媒体多方面深度介绍大象及象牙制品的知识,大力宣传国际以及我国的象牙法律法规政策,客观地分析野生动物保护的国际形势,树立公众科学保护观,自觉抵制非法象牙贸易。

  (三)改变现有国际拍卖形式,统一进行国际象牙原料的拍卖,建立国内二次拍卖流程
  牙雕作为我国历史文化的一部分,象牙原料的供应是其存在及发展的基础。如果由企业作为拍卖的主体参与象牙原料的国际拍卖,由于利益驱使,容易造成互抬价格,争抢原料的现象。因此,可以考虑由政府牵头,由其认定的机构进行统一拍卖象牙原料,在进入国内市场前进行二次拍卖,公平竞争,拍卖所得全部用于大象保护事业。

  (四)进一步完善象牙原料及其制品注册标记制度,保证象牙经营规范发展
  现有的象牙及其制品注册标记制度在规范国内象牙市场方面发挥了重要作用,但仍存在不足之处。建议采取有效技术手段,进一步完善相关方面,如:增强象牙制品收藏证与象牙制品的关联,从技术上根本解决“象牙制品收藏证交叉使用、物证不符”等情况。

  (五)发挥行业协会的作用,促进象牙行业的有序发展
  行业协会是指导行业发展、协调行业内部关系、搭建行业与政府沟通平台的组织,其目的在于遏制不良竞争、建立良好的沟通机制、引导行业健康发展。现阶段,我国象牙行业协会仍未能很好地发挥作用,在一定程度上阻碍了我国象牙行业的有序发展。建议尽快调动象牙行业协会成员的积极性,充分发挥协会职能,制定行业标准和规范,实现象牙行业的自律及有序发展。
             (根据林业资源管理、野生动物杂志资料整理)



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