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试论运用企业信用管理制度 强化缉私行政处罚执法力

发布日期:2016-01-21 00:00:00 浏览次数: 字体:[ ]

   摘要:2014年12月《海关企业信用管理暂行办法》实施后,借助企业信用管理制度增强行政案件执法效力有法可依,但其中的部分概念尚待厘清,配合机制亦有待建立和完善。本文结合行政执法实践,对整合内外监管资源,合力推进行政案件执法力进行粗浅探讨。
  关键词:企业信用管理 行政案件 执法力
  缉私执法植根于海关监管之中,本身就是逆向监管的重要手段。当前,对缉私行政执法质量和效力要求的不断提高,以及对执法手段和措施的不断规制已成为并行不悖的主线。在此背景下,如何借用海关整体监管力量,增强缉私执法力是破题之举。2014年12月1日实施的《海关企业信用管理暂行办法》(以下简称《办法》)规定将拖欠海关罚没款和税款的企业认定为失信企业,为增强执法力提供了企管政策立法层面的支持。目前,该制度尚缺乏协调完整的配套保障措施,对其认定标准和配合机制亦有待进一步深化。笔者试对缉私案件执行实践作初步思考。
  一、企业信用管理制度对强化行政处罚执法力的现实意义
  目前,海关根据“诚信守法便利、失信违法惩戒”原则,建立起分类管理制度,区分一般认证企业、高级认证企业和失信企业进行层级管理,分别实施信任管理(享受普遍通关便利优惠)和防范性管理(辅之以较高查验率等严密监管措施)。后者客观上不可避免地导致其比同类企业耗用更多时间和机会成本,缺乏商业竞争优势,体现了立法层面上“区别对待、分类管理”的思想,对加强行政案件执法力有积极现实意义。
  (一)形成联动管理,体现海关整体监管合力
  海关总署要求“构建海关大监管体系,进一步加强物流监控、保税监管、企业稽查、打击走私等海关监管链条各个环节的良性互动,密切合作,环环相扣”。在海关大监管格局下,加强部门之间的协调配合,形成合力,将缉私案件执法情况纳入海关企业管理综合考量,并非简单业务嫁接,而是海关综合治税,统筹监管的必要职能统一。加强海关缉私工作离不开在法律框架内最大限度地利用海关既有行政管理资源,多方位加强督促,以期达到“牵一发而动全身”的执法效果。
  (二)弥补执法手段不足,保障法律惩戒实现
  海关执法手段的不足一直是制约缉私案件执行的瓶颈。虽法律授权海关有权实施以下4种强制执行措施:一是执行加处罚款(按日加处3%罚款);二是将在扣财物强制抵缴;三是申请法院强制执行;四是限制当事人或者其负责人离境。但上述“看起来很美”的条款在实际运用中却显得捉襟见肘,要么受限于在扣财物的多少,要么受制于其他机关的支持配合,甚至受制于在先权利的范围。缺乏行之有效且具有威慑力的强制执行手段已成为当前海关行政案件执行难的症结所在。法律惩戒的实现过程不仅需要苦口婆心的教育,更需要坚强有力的手段,而针对拖欠企业的降级制度恰好弥补了这一不足。
  (三)增强处罚威慑作用,促使企业优化选择
  博弈论认为,社会个体的行为决策并非孤立做出的,其他主体可能采取的行为往往是个体行为取舍的前提。简而言之,趋利避害是个人和企业选择自身行为的天性,以实现自身利益最大化。同样,海关的降级措施本身不是行政管理追求的目的,而是为达到目的采取的强有力手段,借此增强执行催缴的威慑作用,促使被执行企业权衡利弊得失,以及时、完全履行法律责任来换取海关提供的优质服务。
  (四)提高执行效率,降低海关执法成本
  相比海关较为贫乏的强制执行手段而言,法院具有查询和强制划扣企业金融机构账款,查封和拍卖机器设备或其他财物等强制执行权力。但有权并不等于有效,现实中申请法院强制执行并非破解海关行政案件“执行难”的灵丹妙药。法院往往会由于本位主义或顾及其执法风险,不愿意采用上述强制手段,导致大部分案件最终仍然无法得到有效执行。因此,启用企业管理分类措施加强督促,争取在海关执行阶段即执行到位,不仅有利于提高内部案件执行的效率和效果,而且客观上减少了外部司法力量的介入,进而降低执法成本。
  二、企业信用制度需厘清的相关问题
  《办法》虽从立法层面提供了执法依据,但运用至缉私执行实践,其实体问题和程序问题仍亟待进一步细化明确。概念清则规则明,这不仅关乎执法操作的规范性,更关乎执法理念和立法原意的统一性。
  (一)羁束性行政管理没有合理性评价的问题
  对拖欠企业予以降级,虽披着强制性外衣,难免对企业生产经营甚至财产权益造成不利影响。但究其实质,其并非《行政处罚法》所限定的行政处罚类型,而于海关法定职权内实施的行政行为。因此,对已被海关处罚的企业予以降级管理不是一个新的处罚,没有违背“一事不二罚”原则。同时,从立法语言理解,是“应当”而非“可以”,属于羁束行政行为,而非自由裁量行为。符合法定条件的必须实施,执法者没有选择余地,也就不存在行政合理性的问题。
  (二)企业分类评定标准的范围界定
  《办法》第二十二条规定:“拖欠应缴罚没款项,指自海关行政处罚决定规定的期限届满之日起超过3个月仍未缴纳海关罚款、没收的违法所得和追缴走私货物、物品等值价款。”“拖欠应纳税款指自缴纳税款期限届满之日起超过3个月仍未缴纳进出口货物、物品应当缴纳的进出口关税、进出口环节海关代征税之和,包括经海关认定违反海关监管规定,除给予处罚外,尚需缴纳的税款。”上述条款可作如下理解:
  一是“应缴罚没款项”包含了所有海关做出货币形式表现的财产罚。即罚款、没收违法所得和追缴走私货物、物品等值价款,前二者是《行政处罚法》规定的财产罚类型,后者是《海关行政处罚实施条例》(以下简称《条例》)制定的追缴方式,基本囊括了除没收货物外的所有海关行政处罚财产罚内容。值得注意的是,“追缴”与“收缴”性质不同,按照《条例》第六十二条的收缴决定不属于《行政处罚法》规定的7大类行政处罚的方式,不能纳入上述范围。而且现实中收缴对象多是在扣或者现场的无主私货、违禁携带品等,也不存在拖欠的问题。
  二是“拖欠应纳税款”不应包括案件间接补税。立法本义上“拖欠应纳税款”包括了通关环节欠税和案件后续补税两方面内容。后续补税在案件执行阶段存在2种情况:一是企业因短少、违法转让和擅自内销等漏税行为做出的直接补税;二是因企业所欠的深加工结转手续、溢余料件纳入监管手续客观无法办理而产生的间接补税。后续补税是一种变通消除危害后果的处置方式。鉴于“拖欠应纳税款”在法律没有明确规定外延的情况下,应作最有利于当事人的理解,即仅指由海关做出行政处罚决定后制发的《责令补办海关手续通知书》中明确责令企业补缴的税款,不包括由其他海关手续办理不能而导致的间接补税。
  (三)拖欠时限在执行实践中的认定
  《办法》第二十二条规定:“拖欠应纳税款和应缴罚没款项是指期限届满之日起超过3个月仍未缴纳。”
  首先,对于拖欠应缴罚没款项的期限有法可依。根据《行政处罚法》第四十六条:“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内,到指定的银行缴纳罚款。”而没收违法所得和追缴等值价款一般与罚款同时做出,均按照上述规定执行。因此,应缴罚没款项期限可界定为《处罚决定书》送达生效后的15天为缴款时限。
  其次,应纳税款期限操作中容易引起争议:一是《海关法》和《关税条例》规定:“纳税义务人应自海关填发税款缴款书之日起15日内缴纳。”据此理解,海关开具的税款缴款书才是法律意义上起算缴税期限的正式文书。而现实中如被执行企业拒不办理,现场关税部门往往也不会主动开具税单,难道据此无法认定其拖欠税款?这显然与处罚认定事实相悖。笔者认为,上述规定是正常通关环节的一般规定,而案件执行具有特殊性,缉私部门制发的《责令补办海关手续通知书》既有告知义务的效果,又有法律文书的性质,属于后续补税的先行程序。如企业在期限内拒不赴海关办理的,可以据此起算期限。二是目前对于案件后续补税期限没有任何法律规定,执行部门往往参照缴纳罚款时限填制。上述期限虽无法律依据,但只是要求其在限期内“办理”而非要求其“办结”,已足以启动后续手续办理,属于“合理限定”,同样具有法律约束力。但值得注意的是,如被执行企业已赴海关办理补税手续,且海关已开具《专用税款缴款书》的,可视为已按期启动办理程序,进入正常后续补税环节。此时,应以海关开具缴款书上注明的缴款时限起算应纳税款期限。
  (四)拖欠罚没款和税款的数额计算问题
  新《办法》改变之前,《海关企业分类管理办法》将“拖欠应纳税款、应缴罚没款项人民币50万元”作为降为C类、D类企业的界定条件的标准,实行“零容忍”,只要有拖欠的就应该认定为失信企业,而不需要数额的限制。笔者认为,海关建立的是以企业为单元管理模式,“应纳税款”和“应缴罚没款项”均为被执行企业应对国家所承担的法律责任,两者之间应理解为并列关系,既可以叠加适用,也可以分别计算。《办法》将“被海关行政处罚金额超过10万元的违规行为2次以上的,或者被海关行政处罚金额累计超过100万元的”的企业认定为失信企业,对处罚数额设定有下限限额。相对于上述按照罚款设定而言,对拖欠罚款和税款“零容忍”,此种立法态度可能导致仅拖欠数百元的企业即被实施降级,难免过罚不当,不符合行政管理比例原则。据此执行虽符合合法性,但却丧失合理性。
  (五)降级措施竞合的问题
  目前海关企管分类法规中将违法次数、罚款金额和拖欠数额都作为评级条件单列,实践中难免会出现同一企业符合拖欠应纳税款和拖欠应缴罚没款项2类降级条件的情况。我们认为,后者虽由前者引发,客观上存在关联和因果关系,但实为不同主观意志下产生的不同行为类型,危害后果不尽相同。2类行为虽有先后之分却无轻重之别,可以同时或者先后适用。例如企业因1年内被处罚款累计100万元而被降为失信企业,1年后可以上调为一般信用企业,但因其后又出现对原处罚未交清罚款和税款的,还可以依法不予上调评级。
  三、运用企业信用制度加强行政案件执法力构想
  运用企管分类制度加强行政案件执行力,离不开缉私、企管部门的密切配合,更离不开相关制度的保障。因此,需要进一步完善制度设计,规范执法程序。
  (一)完善企管和缉私部门职能定位
  权责清晰是规章建制的前提,企管部门和缉私部门作为制度执行部门,职能设置本身不存在交叉和重叠。缉私部门是办案部门,最先也最全面掌握案件执行情况,理应负责动态核实涉案企业拖欠罚没款和应纳税款的情况,符合调整管理类别条件的及时移送企管部门,并提供所需的相关材料。注意2个问题:一是缉私部门对降级条件并无认定权,故只能做初步甄别,提供被执行企业“原汁原味”的客观情况,判别操作是企管部门的职权;二是企业拖欠情况与分类管理具有联动关系,始终处于动态变动之中。因此,缉私部门因先行行为负有对已移送案件定期复查职责,发现企业已消除拖欠情事的,应及时反馈企管部门,适时上调企业类别,避免出现因信息沟通或者部门衔接不畅导致行政不作为,进而损害企业利益的情况。同时,企管部门属于审核评定部门,具有复查权、决定权和发布权,负责根据移送企业的情况,组织实施分类管理工作。
  (二)制定预先告知程序保障企业知情权
  行政管理模式决定管理者和被管理者往往处于“信息不对称”的地位,双方都难免存在掌握信息不完整、不客观的情况,导致管理矛盾发生。实施分类管理中“信息不对称”表现在:一方面,制度实施前,海关不能推定所有拖欠企业都了解海关政策和自身拖欠情况,难免存在部分企业因无法预先判断海关的行为态度,没有采取挽救措施来避免产生对自己不利的法律结果的情况。另一方面,海关可能因信息反馈延迟,没有及时全面掌握企业补税、缴罚情况,致使认定事实错误。因此,制定预先告知程序不仅是保障企业知情权的体现,也是督促企业积极改正和防止海关行政错案的客观需要。具体制度设想如下:
  一是设定两次告知程序。程序正当是衡量现代行政合理性甚至合法性的要求。缉私执行部门在期限内应用尽催缴督促手段。如企业期限届满前仍未缴清的,应明确告知其拖欠可能导致降低企业管理类别的法律责任,督促其于期限届满前办理,避免因海关不作为导致企业因延误缴纳而被降级的情事发生。同时,企管评定部门在受理初审后,对符合降级条件的企业也应予以二次书面告知,听取意见复核情况,充分保障企业的知情权。
  二是联合社会力量开展催告。企业管理并非海关一家的事,地方政府、企业协会等同样关心和熟悉所辖企业情况,且掌握更多社会资源,借助社会力量参与往往能达到事半功倍的结果。同时,海关对单个企业催告就像高速路上挂“前方500米有测速”的提示标志一样,仅起着个体预警的作用。协同上述部门建立联合催告机制,定期向地方政府、企业协会等通告因拖欠情事被降级的企业情况,如同高速路电子屏通告“车牌为XX的车已被抓拍”,进而达到普遍警示效果。
  四、制度实施需要注意的事项
  (一)多途径开展政策宣讲,增强法律的社会效果
  作为一项新设制度要实现它的任务,除了国家强制力的支持外,还要借助理性的宣传和说服力量获得制度框架下双方参与主体的认同,进而支持。特别在目前经济形势不容乐观、国家鼓励扶持外向型区域经济发展的大背景下,广泛深入的政策宣讲和走访协调显得尤为重要。作为制度实施的主导者和执行人,海关应主动加强与地方政府、行业协会和重点企业的联系,采用海关公告、政策讲座、印发宣传资料等形式开展宣传,站在相对人的角度做好法律实施的前期准备工作,争取理解,辩明利害,指明道路,以期实现良好的社会效果。
  (二)严格执法与区别对待并存,勿机械执法
  造成企业拖欠情事的原因有很多,主要分为3类:一是被执行企业抱着“破罐子破摔”或者侥幸心理,采取能拖则拖,甚至私下转移财产、隐匿账目等抗拒抵制态度;二是经营发生重大危机或者自然灾害,企业确有经济困难,限期内客观无力缴纳;三是涉案货物属于国家限制进口管制,因企业无法申领到国家进口许可证件导致无法申报补税等。因此,不同情事不同对待,虽分类制度的羁束性决定了行政主体对分类结果没有自由裁量的余地,但海关并非孤立的结果裁断者,其职能设置决定必须积极参与制度设计和过程解决,应注意协调外经贸、工商、公安等部门,从主观、客观两方面甄别造成拖欠的原因,如查实确非企业主观恶意拖欠的,可以建议其分期或者延期履行,又或者协调相关部门解决困难,严格执法的同时在体现扶持和服务上下功夫。
  (三)理性分析行政关系,防范后续执法风险
  不同企业管理类别对企业权益影响较大,那么对类别调整决定不服而提起复议或者诉讼,能否导致原行政处罚行为被一并纳入后续审查呢?这是启用企业管理分类制度值得担忧的问题。客观分析,企业分类管理行为和行政处罚行为属于不同性质的法律行为,后者作为前者考量条件而客观存在。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定,救济权的行使只能针对直接影响其利益的分类决定本身,而无法将作为事实条件的先前处罚行为纳入审查。而且,目前模式下企业被降低管理类别时,其生效的行政处罚一般也都超过复议和诉讼期限。但需注意的是,生效日期、责令期限和处罚内容等原行政处罚的部分客观要素会作为直接衡量条件纳入司法审查范围。这提醒制度执行者必须严格把关,合理考量,防止审核不当所带来的后续执法风险。
                                    (作者:文/张翼)



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